Αν και η διάγνωση του προβλήματος έχει γίνει από τον 19ο αιώνα, μέχρι σήμερα δεν έχει βρεθεί λύση. Οπως ανέφερε εκείνη την εποχή ο Εμμανουήλ Ροΐδης, «εις νόμος απαιτείται εις αυτήν τη χώρα, ο οποίος να επιτάσσει την εφαρμογή όλων των υπόλοιπων νόμων». Είναι μία ρήση που παραμένει επίκαιρη και αποτελεί και το βασικό συμπέρασμα της έκδοσης «Η Μεταρρυθμιστική Τεχνική μέσα από την Ιστορική Εξέλιξη των Διοικητικών Μεταρρυθμίσεων στο πεδίο της Αποκέντρωσης και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα (1975-2022)». Πρόκειται για ένα έργο το οποίο εκπονήθηκε από ανθρώπους που έχουν διαχρονική εμπειρία ως υψηλόβαθμα στελέχη και συνεργάτες της Αυτοδιοίκησης και της Κεντρικής Διοίκησης, τους Πάνο Μαΐστρο, Ράλλη Γκέκα, Γιάννη Γούπιο και Δήμητρα Κουτσούρη. Η έκδοση έγινε με την υποστήριξη της ΚΕΔΕ και της ΕΕΤΑΑ και κυκλοφορεί από τις εκδόσεις Παπαζήση. Το βιβλίο φωτίζει τις μεγάλες διοικητικές αλλαγές που διαμόρφωσαν την Τοπική Αυτοδιοίκηση από τη Μεταπολίτευση μέχρι σήμερα, αναλύει τη «μεταρρυθμιστική τεχνική» που ακολουθήθηκε διαχρονικά και καταθέτει προτάσεις για την επόμενη μεγάλη διοικητική μεταρρύθμιση. Ουσιαστικά καταγράφει την εξέλιξη των μεταρρυθμίσεων από το «καρμπόν» στην ψηφιακή πολυεπίπεδη διακυβέρνηση.

Η παρουσίαση της έκδοσης πραγματοποιήθηκε στην ΕΣΗΕΑ την Τετάρτη 17 Σεπτεμβρίου. Η βιβλιοκριτική παρουσίαση της έκδοσης έγινε από τον πρώην Πρόεδρο της Δημοκρατίας, τακτικό μέλος της Ακαδημίας Αθηνών, επίτιμο καθηγητή Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ, Προκόπη Παυλόπουλο, τον υπουργό Εσωτερικών, Θεόδωρο Λιβάνιο, τον πρώην αντιπρόεδρο της κυβέρνησης, ομότιμο καθηγητή Νομικής Σχολής ΑΠΘ, Ευάγγελο Βενιζέλο, και τον Θεόδωρο Τσέκο, ομότιμο καθηγητή Διοικητικής Επιστήμης. Εισαγωγικές τοποθετήσεις έγιναν από τον Λάζαρο Κυρίζογλου, πρόεδρο της ΚΕΔΕ και δήμαρχο Αμπελοκήπων-Μενεμένης, και τον Δημήτρη Μαραβέλια, πρόεδρο της ΕΕΤΑΑ Α.Ε.

Κατά την παρουσίαση του βιβλίου και τις σχετικές παρεμβάσεις, αναδείχθηκε η ανάγκη για μία συνολική και ουσιαστική διοικητική μεταρρύθμιση, που θα αγγίζει τόσο την Τοπική Αυτοδιοίκηση όσο και το κεντρικό κράτος. Ο υπουργός Εσωτερικών, Θ. Λιβάνιος, έδωσε ιδιαίτερη έμφαση στην ανάγκη κωδικοποίησης του θεσμικού πλαισίου και απλοποίησης των διαδικασιών, στην αναδιοργάνωση των νομικών προσώπων και στην ενίσχυση της εισπραξιμότητας και των ιδίων εσόδων των ΟΤΑ. Οπως επεσήμανε, ο νέος Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης θα παρουσιαστεί σύντομα και θα στοχεύει σε μία πιο λειτουργική και αποτελεσματική Αυτοδιοίκηση, με ενίσχυση της νομιμότητας, της διαφάνειας και της οικονομικής βιωσιμότητας.

Ο πρώην πρόεδρος της Δημοκρατίας, Προκόπης Παυλόπουλος, αναφέρθηκε στην ιστορική εξέλιξη του θεσμού της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, καθώς και στο μεταρρυθμιστικό έργο που υλοποιήθηκε τόσο κατά τη θητεία του ως υπουργού Εσωτερικών όσο και ως Προέδρου της Δημοκρατίας. Ιδιαίτερη αναφορά έκανε στο θεσμικό πλαίσιο της απλής αναλογικής, η οποία θεσμοθετήθηκε κατά την περίοδο διακυβέρνησης του ΣΥΡΙΖΑ και προκάλεσε σημαντικά προβλήματα στη λειτουργία των δήμων και των περιφερειών. Μάλιστα, έκανε γνωστό ότι είχε διατυπώσει τη θέση του, αλλά δεν είχε εισακουστεί. Ο Ευάγγελος Βενιζέλος αναφέρθηκε στην ιδιαίτερη βαρύτητα του άρθρου 102 του Συντάγματος, το οποίο αφορά στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης και ορίζει τον τρόπο διοίκησης των τοπικών υποθέσεων, τη διοικητική και οικονομική αυτοτέλειά τους κ.ά.

Ο πρόεδρος της ΚΕΔΕ, Λάζαρος Κυρίζογλου, τόνισε ότι η ΚΕΔΕ, μέσω επιστημονικών συνεργασιών, τεκμηριώνει τις προτάσεις της, με σκοπό την ενίσχυση της αποκέντρωσης και του ρόλου της Αυτοδιοίκησης. Επίσης, όπως επισημαίνει και ο Θεόδωρος Τσέκος, η συγκεκριμένη έκδοση έρχεται να καλύψει ένα σημαντικό κενό στη μεταρρυθμιστική τεχνική και στην ελληνική βιβλιογραφία, προσφέροντας μία επιστημονικά τεκμηριωμένη προσέγγιση. Αναδεικνύει τη σημασία που έχει ένας νόμος να συνοδεύεται από συγκεκριμένο πλάνο εφαρμογής και παρακολούθησης. Το έργο θεωρείται πολύτιμο θεμέλιο για τη μελλοντική βελτίωση της Δημόσιας Διοίκησης και της Αυτοδιοίκησης.

ΜΕΛΕΤΗ

Οι προοπτικές για το μέλλον

Η μελέτη προτείνει μία νέα τεχνοκρατική προσέγγιση στις μεταρρυθμίσεις, βασισμένη στην επιστημονική τεκμηρίωση και την εμπειρία. Για την αντιμετώπιση της μη εφαρμογής των νόμων προτείνεται η Εργαλειοθήκη «Εμμ. Ροΐδης», η οποία περιλαμβάνει τέσσερα μεταρρυθμιστικά εργαλεία:

1. Ο Νόμος και το Κανονιστικό Πλαίσιο: Αποτελεί τον βασικό πυλώνα.
2. Το Πρόγραμμα Εφαρμογής του Νόμου: Καθορίζει την πορεία της εφαρμοστικής διαδικασίας.
3. Το Πρόγραμμα Συλλογικής Υποστήριξης: Διασφαλίζει την τεχνική υποστήριξη και την επιθυμητή υλοποίηση.
4. Το Αναπτυξιακό Πρόγραμμα: Συνοδεύει τη μεταρρύθμιση με αναπτυξιακούς στόχους και προγράμματα.

Εκτός από την Εργαλειοθήκη «Ροΐδης», η μελέτη παρουσιάζει τη μεταρρυθμιστική μεθοδολογία «Ευπαλίνος» και τέσσερις τεχνικές μεταρρύθμισης των αρμοδιοτήτων, που προσπαθούν να κεφαλαιοποιήσουν την εμπειρία των μεταπολιτευτικών διοικητικών μεταρρυθμίσεων. Η επόμενη μεγάλη μεταρρύθμιση δεν μπορεί πλέον να έχει δομικό χαρακτήρα, αλλά πρέπει να είναι κυρίως λειτουργική, επιχειρησιακή και ψηφιακή, με σπονδυλική στήλη την ψηφιακή πολυεπίπεδη διακυβέρνηση. Αυτό σημαίνει ότι ο διάλογος δεν πρέπει να περιορίζεται μόνο στις «αρμοδιότητες», αλλά να περιλαμβάνει τις «δημόσιες πολιτικές», τις «λειτουργίες», την «εταιρική σχέση» και τη «διαλειτουργικότητα» των διοικητικών επιπέδων (Κεντρική Διοίκηση, Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, περιφέρειες, δήμοι).

Οι προτάσεις της μελέτης καταλήγουν σε ένα πενταετές πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων με έξι άξονες:

1. Ισόρροπη ανάπτυξη: Στόχευση στην ανάπτυξη με ισορροπία μεταξύ αστικών και αγροτικών περιοχών.
2. Οικονομική και διοικητική αυτοτέλεια: Ενίσχυση της οικονομικής βιωσιμότητας και της ανεξαρτησίας των ΟΤΑ.
3. Ενίσχυση ανθρώπινου δυναμικού: Επένδυση στο προσωπικό και στην τεχνογνωσία.
4. Περιβαλλοντική προστασία: Ενσωμάτωση περιβαλλοντικών πολιτικών στις τοπικές αρμοδιότητες.
5. Ψηφιακός μετασχηματισμός: Εκσυγχρονισμός μέσω των ψηφιακών τεχνολογιών.
6. Ενίσχυση της συμμετοχής στα αναπτυξιακά προγράμματα.

Η μελέτη κλείνει με την επισήμανση ότι «οι λεγόμενες παθογένειες της λειτουργίας του πολιτικο-διοικητικού συστήματος δεν είναι απαραίτητα παθογένειες, αλλά “ιδιοτυπίες” και μοτίβα του συστήματος. Αυτή η οπτική, βασισμένη σε νέες επιστημονικές πειθαρχίες, όπως η θεωρία του χάους και της πολυπλοκότητας, προσπαθεί να ερμηνεύσει τα φαινόμενα όχι ως αστοχίες, αλλά ως δομικά χαρακτηριστικά, που χρειάζονται νέα εργαλεία για να αλλάξουν».

Από τον «Καποδίστρια» στον «Καλλικράτη»

Η μελέτη εστιάζει στην αποτίμηση της μεταπολιτευτικής εμπειρίας και αναδεικνύει την ανάγκη για μία συνολική διοικητική μεταρρύθμιση. Οι διοικητικές μεταρρυθμίσεις, όπως ο «Καποδίστριας» (Ν. 2539/1997) και ο «Καλλικράτης» (Ν. 3852/2010), δεν αφορούσαν μόνο την αναδιάταξη των διοικητικών ορίων και τη συγχώνευση των κοινοτήτων σε μεγαλύτερους δήμους, αλλά προσπάθησαν να εκσυγχρονίσουν τον θεσμό και να προωθήσουν την αποκέντρωση. Ο «Καποδίστριας» περιείχε ένα ειδικό άρθρο που νομοθετούσε το πρόγραμμα εφαρμογής του, κάτι που θεωρείται θετική προσπάθεια. Αντίστοιχα, ο «Καλλικράτης» εκτιμάται ως μία θετική προσπάθεια, καθώς επιχειρήθηκε να συνοδευτεί από σχέδιο εφαρμογής και τεχνική υποστήριξη, σε αντίθεση με το πρόγραμμα «Ελλάδα», που κρίθηκε ανεφάρμοστο λόγω έλλειψης υποστήριξης. Επίσης, ο Νόμος 4555/2018, γνωστός και ως «Πρόγραμμα Κλεισθένης», είχε ως κύριο χαρακτηριστικό του την τροποποίηση του εκλογικού συστήματος και την καθιέρωση μίας υποτιθέμενης απλής αναλογικής. Αυτή η απλή αναλογική χαρακτηρίστηκε από ορισμένους ως ένας νόμος που εξασφαλίζει την καλύτερη αντιπροσωπευτικότητα, ενώ οι περισσότεροι των χαρακτήρισαν ως νόμο που οδήγησε πολλούς δήμους στην ακυβερνησία. Παρά τις φιλόδοξες προσπάθειες, η διαδρομή των μεταρρυθμίσεων δεν υπήρξε μία «ευθύγραμμη χρονική ακολουθία», παρουσιάζοντας αποκλίσεις και προβλήματα στην εφαρμογή τους. Η μελέτη διαπιστώνει ότι η μεταρρυθμιστική τεχνική δεν έχει απασχολήσει επαρκώς τον δημόσιο διάλογο, κάτι που κατά την τοποθέτησή του και ο καθηγητής Θεόδωρος Τσέκος υπογράμμισε ως κενό στην ελληνική βιβλιογραφία και την επιστημονική εξειδίκευση.

Ελλιπής υποστήριξη και μη πρόβλεψη πόρων

Ενα από τα σημαντικότερα ευρήματα της μελέτης είναι ότι κάθε σημαντικός νόμος χρειάζεται τα εργαλεία εφαρμογής του. Η μεταρρύθμιση δεν ολοκληρώνεται με τη νομοθέτηση, αλλά απαιτούνται σχέδιο εφαρμογής και τεχνική υποστήριξη. Το βασικότερο πρόβλημα που επισημαίνεται, τόσο από τη μελέτη όσο και από τους συμμετέχοντες στην παρουσίαση του βιβλίου, είναι η μεταφορά αρμοδιοτήτων στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) χωρίς την ταυτόχρονη μεταφορά των αντίστοιχων οικονομικών, ανθρώπινων και τεχνολογικών πόρων. Η πρακτική αυτή πολλαπλασιάζει το πρόβλημα αντί να το λύνει και οδηγεί σε αποτυχίες. «Αυτή η ελλιπής υποστήριξη δίνει την ευκαιρία στην Κεντρική Διοίκηση να αξιοποιεί τις αποτυχίες ως πρόσχημα για την επανασυγκέντρωση των εξουσιών». Η οικονομική αυτοτέλεια και η επάρκεια των πόρων αποτελούν κεντρική πρόκληση, όπως υπογράμμισε ο υπουργός Εσωτερικών, Θεόδωρος Λιβάνιος, αναφέροντας την ανάγκη για κωδικοποίηση, απλοποίηση διαδικασιών και ενίσχυση της εισπραξιμότητας και των ιδίων εσόδων των ΟΤΑ.